蒲江“政变”：村民自治样本

　　从“为民做主”到“让民做主”
　　
　　——就村民自治蒲江样本与大家探讨
　　
　　
　　
　　
　　村民事务、村民信访由村支两委代理；公共事务管理由村民决策，村干部执行。“村民是动嘴的，干部是跑腿的”， 村支两委干部成为真正的公仆，权力渐渐弱化而责任逐步加强。村民自治“三权分立”的制度设计，村支两委角色的转变，预示着一次意义深远的村庄治理革命的悄然来临。
　　
　　1.
　　
　　蒲江农村正在进行着一场“政变”——政治变革。
　　
　　走进成都蒲江农村，虽然心里已有准备，但现实中的村支两委的角色定位让本人还是大吃一惊。从蒲江城郊到西来镇、鹤山镇、寿安镇、复兴乡等乡镇，按照村民和干部的说法，“干部就是跑腿办事的”。按照蒲江的政策设计，村委会最重要的职责是其执行权，而不是昔日的领导权。正是在这样的制度设计下，村委会原先的公共事务决策权还给了村民。作为“执行者”，村干部代理村民日常事务和信访事务。
　　
　　以村民代表大会、议事会、村支两委、监事会为架构，蒲江农村悄然实施了一种决策、执行、监督三权分立的村庄自治模式。联想到不久前一位全国人大领导特别强调“中国不搞三权分立”的讲话，我突然醒悟：中央不搞三权分立是一定的，然而，在基层的三权分立，却可能成为一种未来选择。
　　
　　选择两个故事：浦江县大兴镇米锅村五组的叶国兵抱养的孩子，曾经很长一段时间上不了户口。为了儿子的户口，他来来回回跑了四五趟。程序啊证件啊他都不懂，每次不是差这样就是差那样，到头来还是没办成。然而，自从米锅村实行村支两委代理制度以后，村干部们积极帮助叶国兵整理资料报户口，同时帮他跑腿送材料。对叶国兵来说，以前感觉那么复杂的事情，让熟悉办事程序的村干部几下就解决了。
　　
　　米锅村六组的周凤华是一位退伍军人，一次偶然听说退伍军人可以享受一些待遇，而这些待遇他没享受到。周凤华当初没把政策吃透，对相关政策似懂非懂，别人要求的资格其实他并不符合，但是在完全了解政策之前，他一直以为自己符合条件。于是周凤华开始申请这些待遇未果，有了准备上访的念头。
　　
　　村支两委知道这件事情后，深入了解了周凤华的实际情况，同时了解了他所申请的退役军人待遇。原来，这部分退役军人共分九类，主要是针对伤残军人和从事特殊行业的军人，而周凤华不在此列。经过村干部的耐心解释，周凤华明白了政策，表示不去上访了。
　　
　　大兴镇米锅村的“两代理”制度主要是通过召开座谈会、入户走访等多种形式，倾听群众心声，了解群众意见，将群众最关心的问题收集、整理，有针对性地寻找解决方法。2009年，在“两代理”制度下，他们不仅完成了承诺的所有事项，还完成便民代理685件，信访代理43件。
　　
　　今年1至3月，米锅村调解委员会排查各类矛盾纠纷20件，调处20件，调处成功20件。其中赔偿纠纷12件；土地纠纷4件；赡养纠纷2件；合同纠纷1件；房屋产权纠纷1件。无因调解不及时引发上访和刑事案件。
　　
　　这些故事和数据在笔者调查到的各个乡镇基本类似。
　　
　　2.
　　
　　蒲江村民自治始于一笔不小的资金。
　　
　　从2009年起，基于城乡在公共服务和社会管理方面存在的巨大差异，四川省成都市加大财政投入力度，只做增量，即村上传统资金渠道不变，另外保证每个村平均不低于20万元的补助资金，专项用于村级公共服务和社会管理改革。
　　
　　如何保证20万资金安全、有效？如何让这笔资金不再像以前一样被村干部瞒下，或者被村干部任意使用，蒲江县决定：用村民认可的方式，确定村民认可的项目，把钱花出去。
　　
　　2009年3月，蒲江县推出“民主路线图”，在米锅村等实施一户一票的制度上进行整理完善，确定了“路线图“的10大步骤。这一民主路线的设计，按照村民的理解就是：“村里的事并不是村上几个干部说了就算的，决策权在大家。”
　　
　　从此，村庄公共事务的处理，按照“民主路线”的设计进行。这是通过村民提、村联席会筛、村议事会定，群众的意愿表达由分散到集中的过程。程序明确以“一户一票”对群众意见进行“海选”，充分畅通群众诉求表达渠道；围绕“提、议、决、督、评”五大关键环节，实行“一步一公示，一示一反馈”，让群众对建设项目的产生、筛选、确定、实施、评议等过程都清清楚楚。
　　
　　以米锅村为例。在进行广泛宣传7天之后，在两三天内把群众的意见收集上来，全村2430人，有707户，就有707条意见。村监事会与村“两委”一起，在两天内把707条意见进行梳理，把一些受益人少、群众反映比较大的意见直接去掉，然后把比较集中反映的意见写出来进行公示。
　　
　　“决定任何一个建设项目，都是由村议事会投票决定。我只负责主持，连表决权都没有，一切都按程序来。”已经“大权旁落”的吴雪芳向笔者介绍。她现在更像村里的代言人，而非传统意义的“领导”。
　　
　　项目选定之后，立刻成为村支两委工作目标的承诺。如果承诺不能完全，他们将很可能面临村民提起的罢免程序。而民主最重要的制度设计在于罢免。
　　
　　按照程序，村上还要在议事会成员中选出5个监事会成员，组成村监事会，对项目制定过程中村民意见汇总、公示、初选项目公示、票决项目公示等及工程实施时资金使用情况、工程质量和进度等进行全程监督。
　　
　　3.
　　
　　处于长秋山上的鹤山镇蒲砚村常年缺水，小河沟中舀的水，蓄水池里的雨水，成了村民们主要的用水来源，许多村民家中的洗衣机和热水器只能算个“摆设”。
　　
　　2009年7月，蒲砚村就开始有条不紊地宣传农村公共事务管理民主决策方式。经过两个月的宣传后，9月，蒲砚村通过每户一票的形式，征集全村老百姓的意见，如何使用村上的27万村级公共服务资金。
　　
　　“当把全村的情况收集起来后，竟然发现有96个项目之多，村里随即召开议事会和监事会对项目进行筛选，根据票数的多少决定首先做什么项目。”村支书刘雪斌说，议事会上通过村民投票、村民计票的方式得出结果，人畜饮水以530票排第一，村会议室建设以521票排第二，卫生防疫以456票排第三。最后，全村一致决定首先解决人畜饮水问题，其它问题将依据票数依次来解决。
　　
　　2009年12月30日上午10点，蒲砚村全体村民都来参加了此次“人畜饮水工程招标会”。县里的3家建筑公司参加竞标活动。当时，七建公司标价14.5万，西南公司标价13.8万，四建公司标价14.8万。经过议事会成员投票，七建公司得9票，西南公司得10票，四建公司得0票。经过议事会成员讨论，西南公司的标价最低，最终成了村民的首选。
　　
　　开始施工后，监事会作为工程的主要监督员，施工32天，他们每天都在工地上。每天原材料的进出，都要过他们的眼，监督员将每天的施工进程和监工情况都作了详细记录，包括日期、材料名称、规格、数量、车牌号、运货人等等。工程完成后，要向议事会报告，向村民公示……
　　
　　对村民来说，参与村级公共事务管理是他们学会民主自治的最直接的方式。他们从此关心公共事务、关注自身权益，并学会将自身权益与集体权益相契合。
　　
　　在鹤山镇单沟村，“一户一票”意见收集上来时，单沟村支书龚承祥头都大了。“我们村村民提出的意见有106条，有的说把门口的路修一下，有的说把我的地坝打成混凝土，有的说把我垮了的鸡圈维修一下，还有的说干脆全村人把这个钱拿来分了！”
　　
　　单沟村根据经费预算和议事会成员打分，其中14条意见最终成为单沟村的实施项目。
　　
　　蒲江农村村民自治的制度设计，从根本上实现了“民事民议、民事民决、民事民管”，减少了群众对村干部的猜疑，让村级事务更公开，实现了“为民做主”向“让民作主”的转变。
　　
　　4.
　　
　　蒲江村民自治图景，已经在成都所辖各县各乡镇徐徐展开。
　　
　　与由下而上的城市业主自治不同，蒲江村民自治是由上而下推动产生的，这种推动犹如一次启蒙，并以实践的方式立竿见影。与城市业主自治中掺杂太多个人利益因而各派之间经常剑拔弩张，致使业主自治往往流产不同，村民自治以一种扎实、朴素的方式展开，悄然完成了一次意义深远的村庄治理革命……
　　
　　2009年的诺贝尔经济学奖得主埃利诺•奥斯特罗姆在其名著《公共事务治理之道》中，给出了社区组织治理成功的8大制度要素。而这8大要素，在蒲江农村村民自治中都能找到对应的主题。值得一提的是，这8大要素并非仅仅局限于社区组织治理，所以公民组织（包括公司、单位、部门）要取得成功，都必须拥有这些制度要素。
　　
　　蒲江案例证明：一个可以有效监督——包括罢免方式的自治模式，是基层民主不可或缺的制度要素。而私人事务的公共机构代理，公共事务的私人集体决策，是这项改革赢得民心的关键所在。
　　
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