[转帖]谁来制约美国政府

　　谁来制约美国政府
　　　　　　　　　　　　 丁林
　　　谁来制约政府权力？通过什么样的机制来制约政府权力？这是美国政治生活中
　　一个永恒的话题。美国政治制度中，对政府权力的制约有四大机制。
　　　第一，用权力制约权力
　　　防止政府权力膨胀泛滥的首要办法是用权力来制约权力。分权和制衡是美国政治
　　制度的第一原则。再高明的医生给自己开刀也是开不好的。唯一的办法是靠权力外部
　　的力量来制约。为此，美国宪法把政府分成立法、行政、三大分支，要他们三角鼎立，
　　互相制约。根据三权分立的原则，平时对行政分支的制约，主要来自立法分支，即国
　　会。自从安然破产案及其可能存在的违法行为曝光，人们马上注意到总统布什和副总
　　统切尼同安然等能源大公司的关系。安然是一个总部在德克萨斯的公司，布什总统在
　　德克萨斯州长任上就和安然有良好的关系。切尼本人是一个非常富有的人，他的理念
　　和政策趋向一直被人批评过分倾向于大公司。早在2001年5月，远在安然破产案以前，
　　国会总审计处（General AccountingOffice）就向白宫提出，要求调阅切尼领导的能
　　源专题小组的文件，包括小组有什么人组成，小组成员之间的往来文件。这个要求被白
　　宫一再拒绝，其理由和当年"水门"事件的时候，尼克松总统拒绝交出白宫录音带的理由
　　一模一样：行政特权。行政特权的依据也是三权分立，意思是说，行政分支的工作，一般
　　情况下立法分支是不能横加
　　干预的。一方要，一方不肯给，这时候耍计谋没有用，来横的更没有用。美国法制的
　　设计就是，这种情况下，就由第三分支，即中立的司法分支来判断，到底要不要交出
　　来。尼克松的录音带问题，官司以最快速度打到联邦最高法院，最高法院大法官里，
　　尽管有四人是尼克松提名担任的，却来了个一致裁决，要尼克松交出录音带。这一事
　　件导致尼克松的被迫辞职。这一次，国会总审计处要不到文件，也只能表示，会向法
　　庭提起诉讼。而布什和切尼也不依不饶，说他们的行政特权也是一种宪法权力。 　　
　　　
　　　2月22日，国会总审计处总管大卫·沃克终于把诉讼状递交给了位于首都华盛顿
　　的联邦地区法庭。这份25页的诉讼状立即向公众公开，我们当天就在因特网上下载
　　了一份。沃克说："我们很不情愿走这一步。但是，总审计处对国会、对美国人民有
　　这个责任，我们也没有别的选择。现在这个问题已经交给了司法分支，我们希望能够
　　尽快解决。" 　　
　　　
　　　司法程序将会怎样走，如果联邦地区法庭作出的裁定，有一方不服，是不是会上
　　诉到最高法院，全国民众在拭目以待。现在国会和司法部对安然的调查正紧锣密鼓地
　　进行之中。白宫越是不交文件，人们就越想知道，这些文件到底表明了白宫和安然是
　　什么关系。国会调查要是发现了政府高官犯罪活动的迹像，就会要求任命独立检察官
　　展开刑事调查，这个开关一启动，就有得总统头疼的了。克林顿就是一个教训。所以
　　说，用国会的权力来制约行政权力，是权力制衡的最重要设置。 　　
　　　
　　　那么，既然文件在白宫手里，切尼副总统和白宫一班人，难道不可以干脆先下手
　　为强，一把火烧了，或者找一些人，悄悄地造一套假的交出去？在美国历史上，还没
　　有一个行政首脑尝试过这样做。道理很简单，分权的制度使得没有一个人可以做到一
　　手遮天，你不可能瞒得严严实实的，在制度上做不到。而任何一个胆敢向制度本身挑
　　战的行政首脑，一旦败露，身败名裂就成定局。所以，即使是尼克松，也没敢在录音
　　带上做手脚。 　　
　　　
　　　第二，让民众团体制约权力　
　　　
　　　结社的权利是美国宪法规定的公民基本权利之一。结社自由使得美国人在拥有得
　　天独厚的自然空间以后，又获得了令全世界羡慕的另一项资源：制度空间。民众在这
　　样宽畅的制度空间里，可以实现很多不须占有和消耗其他社会资源的有益活动。一百
　　多年前，法国人托克维尔访问美国的时候，就注意到美国人的结社活动特别发达。在
　　别的地方要通过官场做的事情，在美国往往是老百姓自己结社做的。 　　
　　　
　　　民众对政府的监督和制约也是如此。单个民众是很难来监督政府的，政府太庞大，
　　力量太强，相比之下，单个个人简直渺小得不值一提。但是社会团体就不一样了。比
　　如，"司法观察"这样的非党派、非赢利的民间社团，专门致力于对政府的监督。很容
　　易理解，民众必须通过一定的结社，抱成团，才能够有力量制约政府权力。　
　　　
　　　2001年4月，一个叫自然资源保护委员会的团体，根据联邦信息自由法案的规
　　定，要求白宫向公众公布切尼的能源专题小组的文件。"司法观察"、"斯耶拉俱乐部"
　　（Sierra Club）等十几个组织向白宫提出了同样的要求。在这些要求遭到拒绝以后，
　　他们就纷纷向法庭提出诉讼。 　　
　　　
　　　2月1日，联邦地区法庭法官艾米特·苏里文下令，对"司法观察"控告副总统切尼
　　安排听证。"司法观察"的律师说，这说明司法系统已经严肃地着手处理这一案件了。
　　2月27日，位于首都华盛顿的联邦地区法院，法官格兰迪斯·凯斯勒下令，联邦能源
　　部必须在3月25日以前，交出7584页和切尼副总统所领导的国家能源问题专题小组
　　有关的文件。民间团体自然资源保护委员会的律师说，经过一年多的努力，公众终于
　　可以看到，行政当局在制订能源政策的时候，到底是代表了公众的利益，还是代表了
　　像安然这样的大能源企业的利益。她表示，她的组织在得到文件以后将立即向公众开
　　放。 　　
　　　
　　　目前，围绕着这个文件问题，民告官的诉讼在几个联邦地区法庭上同时进行。从
　　已经召集的法庭听证，白宫要过这个关，看来不容易。 　　
　　　
　　　第三，用媒体制约权力 　　
　　　
　　　媒体在美国被认为是除了政府的立法、行政、司法三大分支以外的最有权势的东
　　西，所以有时被称为第四权。新闻自由是美国宪法第一修正案所保障的民众宪法权利
　　的一部分。民众用自己的知情权，通过媒体对政府权力实行制约。这一点没有什么特
　　别，特别的是，美国人认为，媒体之权力，只能掌握在民间，是政府部门不能染指的。 　　
　　　
　　　在建国后的一百五十多年里，美国政府本身一直没有自己的"发声器官"。政府和
　　民众之间的交流互动，是通过其他渠道和机制来进行的。美国政府没有自己的宣传机
　　器，而且美国人特别讨厌政府权力部门的"宣传"，连带着在他们的词汇里"宣传"一词
　　也就成了一个贬义词。在政府的各部门里，他们有"发言人"这一功能，有了点什么事
　　儿，就出来一个"发言人"发布"官方"正式认可的消息和决定，通常在记者的追问下也
　　对这些消息和决定作出解释评论。但是，这些消息和决定的传播，还是只能由民间媒
　　体来做，美国政府本身没有自己的电视、电台、报纸。这种规矩，反映了美国人对权
　　力的警惕，也反映了美国人的公平概念。政府花的都是纳税人的钱，纳税人该想些什
　　么，不能让政府给操纵了，不能让政府花用纳税人的钱来给纳税人洗脑。所以，在美
　　国的制度下，政府根本就不可以有自己的宣传机构。 　　这种情况到上世纪四十年
　　代有了改变。美国从第一次世界大战起积极地介入了世界事务，它发现，必须让世界
　　其他地方的人了解美国的情况和观点。这个功能当时无法依赖民间的媒体，因为民间
　　媒体是市场导向的，市场都在国内，它们也就都只在国内经营，对外必须由政府统一
　　调用纳税人的钱。这就是"美国之音"的来由。从1942年2月24日第一次广播到现在
　　用53种语言对外广播，美国之音必须遵循当年国会对它的约束，它是独立作业的，
　　它只能针对国外听众。美国之音宪章中规定了它运作的三原则：它必须是可靠和权威
　　性的新闻来源，提供新闻必须精确、客观、全面；它不是呈现美国的单一部分的面貌，
　　而是对美国的思想和制度作全面表达；它不仅要清楚地呈现美国的政策，也要提供对
　　这些政策的不同意见。就像当年它的一个台长所说的："消息有好有坏，我们必须实
　　话实说。"　　
　　　
　　　1994年，克林顿总统签署了国际广播法案，根据这个法案，美国之音和自由欧
　　洲电台、自由亚洲电台等几个机构归属国际广播局管辖，国际广播局的九人委员必须
　　是参议院通过的跨党成员组成，由国务卿领衔。这说明，美国政府仅有的这个喉舌，
　　完全是对外的。对内呢？第四权还是在民间手里，因为只有这样，它才能有效地制约
　　政府权力，美国人才放心。 　　
　　　
　　　美国民间的独立媒体造就了世界上最高效、有道德责任心的出色记者队伍。尽管
　　有市场制约。在美国政治制度的运作中，媒体一刻不停地起了制约权力的作用，这种
　　制约在"水门"事件以后各种"门"的揭露中表现得最为出色。媒体在结束越战过程中的
　　作用为史家所公认。军方事后抱怨说，美军是在玻璃金鱼缸里作战，让人家看得清清
　　楚楚。 　　
　　　
　　　911以后，美国军方吸取越战时期的教训，一方面定时由"发言人"提供消息，一
　　方面限制本国记者在战场上的行动。同时，为了影响美军在国外的形象，配合军事行
　　动，国防部成立了一个叫做战略影响办公室的机构。这个机构的工作，讲得形象点就
　　是美军已经在阿富汗做的，用飞机向作战地区撒传单，做诸如此类的"宣传"工作。国
　　防部长承认，这个办公室也打算必要时发布他称为战略或战术欺骗的假消息。比如，
　　如果美军打算在西面进攻，这个办公室就可能做点必要的工作，让敌人相信美军的进
　　攻在北面。这样的战时宣传似乎没什么可以大惊小怪的，所谓"兵不厌诈"，古今中外
　　都一样。当年诺曼底进攻前，盟军就成功地展开这样的情报战，调开了希特勒的防御
　　主力。可是，今天的美国人特别不喜欢看到政府专门搞"宣传"。2月19日，《纽约时
　　报》披露国防部战略影响办公室，尽管这个刚成立不久的办公室连"章程"还没有，舆
　　论却顿时大哗。接下来的几天，《纽约时报》几乎天天有文章抨击战略影响办公室这
　　个主意，其他各大报也纷纷跟进。读者们通过因特网发表自己的疑虑。有读者提出，
　　战时欺骗敌人是古今敌我都用过的策略，是战争中不可避免的，这儿并没有道德上的
　　问题。他引用邱吉尔二战时说的话："在战争时期，实话是如此宝贵，她必须时时刻
　　刻派谎言这个保镖来加以保护。"　　
　　　
　　　问题是，在反恐怖战争中，国防部对外发布的消息，美国民众如何来区别真假呢？
　　如果你欺骗得了敌人，那怎么可能不欺骗美国民众？如果美国民众能够分辨真假，敌
　　人怎么会不分辨，又如何欺骗得了呢？这个矛盾是国防部和白宫所有人都永远无法自
　　圆其说的。也许真的做起来并没有想像的那样可怕，但是你要在制度上公开让美国民
　　众出让知情权，认可自己可以给欺骗一下，这怎么可能呢？《纽约时报》著名专栏作
　　家托马斯·弗里特曼说，听到国防部成立一个机构来向外界发布假消息，真叫人哭笑
　　不得。这位曾多年驻在中东的犹太裔阿拉伯问题权威说，由于种种原因，阿拉伯人民
　　连我们告诉他们的真话都不信，如果以为他们会相信我们的假话，这种念头简直是荒
　　唐可笑。 　　
　　　
　　　《纽约时报》上一些读者的意见，也许政治家或军人听来未免幼稚，却直逼反恐
　　怖战争的正义性问题。一个读者说，美国是建立在诚实的原则上的，战略影响办公室
　　却打了我们一个耳光。他说，事情的好坏不仅和结果有关，也和你怎么做有关。一个
　　新西兰读者说，我希望五角大楼离我，离我的国家远一点，因为我不希望有一个说甜
　　蜜假话的伙伴。还有读者指出，美国之音用60年的努力建立起了其世界声誉，国防
　　部战略影响办公室居然公开宣布自己会发布假消息，这会毁了美国之音好不容易建立
　　的信誉。而信誉是媒体的唯一资本。
　　　
　　　舆论大哗之时，布什总统正在亚洲访问。人们猜测，在此以前他可能根本不知道
　　有这么一个机构。现在，记者们立即把问题逼到他头上。他和副总统切尼不得不一次
　　次保证，美国政府不会向人民撒谎，政府将告诉民众事实真相。但是，民众的怀疑一
　　旦起来，可不容易消除。民众怎么放心你保证说实话以后说的就是实话了呢？结果是，
　　国防部的一个公共事务官员说："这一下子真是把我们弄得很难堪。""现在天天都有
　　记者问我，我眼下告诉他们的是不是谎言。"　　
　　　
　　　终于，布什班子和国防部发现，美国公众的不信任，对总统和国防部是灾难性的。
　　这种不信任，一旦开了头就日益增长，不会轻易消失。在民主社会里，政府的有效运
　　作必须依赖民众对其品质的基本信任。2月24日，国防部决定，解散战略影响办公
　　室。大概国防部长也看到了，美国人不会轻易相信官员的保证，唯有在制度上解散这
　　个机构，方能打消民众的怀疑。说到根子上就是，美国民众不喜欢由政府来搞"宣传"，
　　因为政府太强大，它控制了声音就能控制脑子。 　　
　　　
　　　从《纽约时报》的披露到国防部解散这个办公室，仅仅五天。美国的记者们，五
　　天里就用一支笔"干掉"了五角大楼刚刚诞生的宣传机器。美国人为了防止政府欺骗他
　　们而迫使政府作出的这个让步，在未来的战争中，会让美国付出怎样的代价，现在就
　　难说了。不过，自由不是免费的午餐，必须付出代价，包括战争中多流的血，这个道
　　理，大概美国人是世界上最明白的了。 　　
　　　
　　　第四，用选票制约权力 　　
　　　
　　　民主制度的内在理念是"主权在民"，政府的权力是民众通过选举过程，按照宪法，
　　赋予政府的。民众手里的选票，一人一票，是制度层面上民众对政府权力的最根本制
　　约。两年一次的中期选举，全国按照各选区改选所有众议员，各州由全州选民改选三
　　分之一的参议员；四年一次的大选，全国民众按照州为单位选出总统。这样错开的选
　　民划分法，分散在各州的选举过程，使得美国的选举是最不受权力操纵的民主过程。
　　上还是下，最终的发言权在民众手里。两百多年来，没有一个人敢向民众的选票挑战。
　　这就像基辛格当年对尼克松说的：和美国人民公开作对的人，是当不成美利坚合众国
　　的总统的。平民百姓手里的选票，是民主制度下对政府权力的最根本性的制约。
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